土地市场迈向新常态

中国经济正进入新常态，土地市场运行和调整也已呈现新的特点

我国经济正进入新常态。一方面，GDP增速、固定资产投资等宏观参数在外需疲软、内需回落、房地产周期性调整等力量的作用下持续回落，显示实体经济下行压力较大；另一方面，因为消费升级、不平衡逆转以及政策调整的作用，经济结构出现良性调整，总体价格水平保持相对稳定，就业状况持续稳定，显示宏观经济发生了积极变化。同时，诸多领域改革的步伐明显加快，激发全社会投资活力，促进宏观经济态势企稳向好。

新常态下，土地市场运行和调整呈现新特点。

从2013年开始，我国经济增速明显下移，增长动力转换明显，带动土地市场不断发生变化，主要体现在5个方面。

土地供需态势由需求的单边快速增长向供需双向回调过渡。2009～2013年，我国土地市场供应量年均增速达到23%，土地需求呈单边快速增长态势。随着经济进入新常态，土地供需态势开始显现双向回调态势。从需求看，在固定资产投资增速逐步回落的带动下，土地供应总量增速也由正转负，降幅逐月扩大，2014年1～11月土地供应同比减少20.5%，较2012年同期减少13.9%。分行业看，11月制造业PMI为503，虽然位于临界点上，但连续4个月回落，中小企业PMI低于临界点，表明当前产业结构调整中过剩产能的去产能化仍在持续；2014年以来，全国房地产开发投资同比增速持续收窄，商品房销售面积同比降幅继续扩大，11月末商品房待售面积598亿平方米，部分城市面临着去库存化的风险；在中央加大财税体制改革、地方融资平台管理的背景下，土地的政府投资性需求将随着土地金融的去杠杆化而降低。从供给看，国土资源部《关于推进节约集约用地的指导意见》明确提出，要实施建设用地总量控制和减量化战略，优化土地利用结构和布局，严控制城区人口500万以上的特大城市新增建设用地，并着手开展城市开发边界划定工作，总量控制和节约集约用地的力度会进一步强化，全国年度新增建设用地的规模将会有所压缩。

宏观经济增速下移，房地产市场持续调整，带动土地资本化进程放慢。近年来，在流动性比较充裕和房价持续快速上涨的大环境下，土地投资需求强劲。依托“土地一财政一金融”联动机制，地方政府通过土地财政形成了对地方经济建设的过度支撑。据审计公告，2012年年底4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额占政府债务余额的54.64%；房价过快上涨吸引大量民间资本进入房地产，带动土地的投资、投机性需求增加。这种发展方式是不可持续的，在房地产供求关系发生逆转和房价透支了上涨幅度的情况下，地价增速放缓，上涨动力有所削弱。2014年以来，综合、商服、住宅、工业地价环比增速均呈放缓态势，第三季度全国主要监测城市综合地价环比增速为0.78%，连续第三个季度放缓，较上一季度下降0.58个百分点。房价、地价增速放缓，投资、投机型需求大量退出，土地的资本化进程有所放缓。

结构调整，产业转移，带动土地市场区域分化与持续调整。我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展的驱动力正由要素与投资驱动向消费与创新驱动发展。一方面，产业调整加速，传统制造业供给能力大幅超出需求，去产能化态势明显，工业用地需求不旺，2014年1～11月，工矿用地供应同比减少28.6%，降幅在三类用地中最大，消费对经济增长的拉动作用继续增强；房地产市场结束了长期的供不应求、价格单边上涨格局，进入了供需相对平衡、部分供过于求的阶段，市场波动加大，区域分化还将持续。另一方面，区域结构调整加快，2014年以来，无论是固定资产投资，还是规模以上工业增加值，都是西部增速大于中部、中部大于东部。基础设施用地先行态势明显，2014年1～11月全国基础设施用地供应同比减少11.2%，而西部地区供应量同比增加了13.6%。随着中央新型城镇化进程的稳步推进和区域经济发展战略的逐步实施，区域经济的发展将会更为均衡，将会进一步改变土地供应以东部为主的格局。

市场重心由国有、增量市场向城乡统一市场、增量和存量并重转变。随着各项改革不断推进，我国土地市场正进行从增量扩张为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整。近年来，存量土地占土地供应总量的比重基本保持在50%以上，2014年1～11月这一比例达到了53.4%，盘活存量已经成为地方土地需求的重要来源。从土地市场发展看，一方面，随着十八届三中全会提出“完善土地抵押、租赁、转让二级市场”的精神的逐步落实，二级市场将会得到新的发展动力，在土地市场中的重要性进一步显现，存量土地盘活利用的机制将会进一步健全；另一方面，集体经营性建设用地的流转已经列为中改办的改革重点，随着试点的稳步推进，国家层面将会进一步完善交易规则、健全交易平台、优化收益分配、强化乡村治理，城乡统一的土地市场将不再是空谈。

市场管控由行政手段为主向突出市场和强化监管方向转变。十八届三中全会明确提出，要发挥市场机制的决定性作用。之后房地产市场率先作出回应，取消限购、调整信贷政策等，使得去行政化的进程不断加快，从土地市场的角度看，诸如“房地产用地总量不低于前五年平均水平”、“三类住房用地供应占比不得低于70%”等行政约束政策面临着调整和优化；而市场的监管力度将进一步加大，特别是通过实施“国土云”的建设，完善建设用地综合监管平台，规划、计划使用、用地审批、土地征收、土地供应、开发利用和登记发证等环节的互联互通和数据关联将会进一步强化，对土地市场运行情况的网上排查和实地核查将会形成制度，对建设用地全程监管的力度将会进一步加强。

加强土地市场管理和调控，助推土地市场有序调整。

当前，世界经济仍处在国际金融危机后的深度调整期，总体复苏疲弱态势难有明显改观，国内宏观经济形势仍然较为复杂。中央明确要求，要坚持稳中求进工作总基调，坚持以提高经济发展质量和效益为中心，主动适应经济发展新常态。这就要求，必须认清形势，把握全局，明确方向，坚定信心，加强土地市场管理和调控，助推土地市场向宏观经济运行预期的方向有序调整。

完善建设用地总量控制机制，实行规模导向。按照“严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率”的总体要求，坚持和完善最严格的节约集约用地制度。在增量控制方面，要逐步减少新增建设用地计划和供应，加快城市扩展边界的划定，从严控制城区人口500万以上的特大城市新增建设用地，将土地供应与新型城镇化有机结合，将各地城市新区和各类产业园区扩张与旧区存量建设用地节约集约利用评价、城镇人均建设用地控制标准、区域生态承载能力评估等前置条件挂钩，建立健全土地供应的总量控制机制；在流量使用方面，明确批而未供用地指标调剂和使用规则，规范城乡建设用地增减挂钩政策，推进城镇低效用地再开发亩、农村建设用地整治、历史遗留工矿废弃地复垦利用；在存量挖潜方面，以用为先加大闲置土地处置力度，对于城市低效利用土地，应适当调整存量用地盘活政策中对现有产权人土地经济权益的保护，充分调动存量土地产权人参与城市二次开发的积极性和主动性。

建立差别化的调控体系，促进区域协调和产业转型升级。首先，完善区域差别化土地政策体系。与全国主体功能区规划相适应，完善优化开发、限制开发和禁止开发三类区域内的土地配套政策。同时，对东、中、西等不同开发程度区域以及各类改革试验区，合理调控新增建设用地分配的节奏和时序。其次，健全差别化产业用地政策。根据国家《产业结构调整指导目录》，分类制定产业用地政策，支持战略性新兴产业发展和制造业结构调整。支持城市公共交通用地综合开发、土地空间权分层出让等产业用地节约集约模式和技术推广。

合理控制土地资本化速度，化解土地融资风险。一是抓住预算管理和投融资体制改革契机，建立规范的地方政府举债融资机制，鼓励政府构建新的投融资平台，合理确定各城市地方债的规模，逐步摆脱对土地融资的过度依赖；同时，协调好地方债与土地储备贷款的关系，合理设置过渡期，防止政策调整对土地供给能力的影响。二是逐步建立居住与工业用地的比价机制，理顺工业用地与居住用地的价格的关系，完善市场租价均衡机制，改变政府通过高价出让商住用地来低价发展工业的导向，消减地价上涨的动力。三是完善土地收支管理使用办法，探索建立可存续利用的国有土地收益基金，消减过度土地资本化的冲动。

加大建设用地供后监管，维护土地市场正常秩序。一是继续加大土地利用动态巡查力度，在网上排查的基础上，适时开展土地市场实地核查，准确把握土地供应和开发利用的节奏变化，及时防范违约行为和闲置用地；二是发挥土地督察机构的作用，将土地供应和开发利用违规违约行为查处纳入土地专项督查覆盖范围，督促各地依法依规依约开发建设；三是加快土地市场诚信体系建设，逐步建立融合“信用档案+信息公示+信用评级+信用约束”四位一体的土地市场诚信体系。

加快构建土地逆周期调控机制，避免市场大起大落。一方面，要摸清调控的底数，通过加快实施不动产统一登记，形成不动产登记信息与财政税收、货币金融、产业行业等信息的联动，夯实调控的数据基础。在此基础上，根据经济运行周期变化和国家宏观调控决策部署，开展建设用地供需总量平衡分析，充分考虑土地需求的滞后特点，建立与经济发展周期相适应的逆周期调控机制，实行相机决策，把握土地调控的力度和节奏，在不同宏观经济背景下，分情况、分阶段设定土地调控目标、匹配调控政策工具，提高土地投放的针对性和预见性。

作者简介：卢静，国土资源部不动产登记中心市场处处长。