政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP）是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域广泛采用PPP模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有十分重要的战略意义。
一、PPP模式历史沿革及国际发展现状分析
自20世纪80年代末开始，由于政府财政短缺、公共部门缺乏效率、公共设施的拓展无法满足快速成长的需求及先进国家民营化成功的先例等因素影响，联合国和世界银行等国际组织开始通过公私合伙制（即PPP）的方式，将私人部门纳入共同治理的模式中，希望以私人部门的资金、技术等投入，为国家公共部门提供公共基础设施，以促进经济发展。欧美等先进国家在经历了80年代福利国家扩张导致的财政压力、公共部门缺乏效率等弊端探行民营化后，90年代开始也相继陷入了经济不景气及高失业率的泥沼中。为了振兴经济，英国于1992年最早提出了由私人部门参与公共建设的方案，以刺激私人部门投资的意愿，并达到不增加财政支出，仍能提供公共服务的目的。按照英国的经验，PPP适用的领域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和卫生、娱乐和文化、教育和国防等，英国采用PPP模式建设或运营的项目总投资超过1000亿美元。加拿大2003-2012年间的PPP项目数为121个，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、教育、文化、住房、环境、司法和国防等领域。这些项目实现成本节约99亿美元，提高经济产出920亿美元，缴纳税收总额为75亿美元，累计创造52万个等效全职工作岗位。日本与欧盟、澳大利亚等国家也相继开始积极推动这种模式应用于本国的基础设施建设。从90年代初期开始，全球PPP项目迅猛增长，并于1997年达到顶峰。伴随1998年亚洲、俄罗斯和巴西经济危机的出现，全球PPP项目有所减少，之后在平稳中又开始逐渐回升。
PPP在世界各国已经有了许多成熟、成型的，符合不同国家国情的发展模式，广泛适用于世界各地的公共管理领域。从区域看，欧洲的PPP市场最为发达。从国别看，英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家PPP项目的规模和管理水平较高。目前，已有不少国家对PPP或PFI模式专门立法，比如欧洲的英、法、葡萄牙、希腊，亚洲的日、韩，南美的巴西、阿根廷，还有美国的18个州。
PPP模式在应用形式上逐渐体现出多样化，在内容上逐渐体现出丰富性。一方面，PPP已逐步涵盖了公共部门和私人部门互动的各种形式，如特许经营、建设-经营-移交（BOT）、建设-拥有-经营-转让（BOOT）、设计-建设-融资-经营（DBFO）以及合资经营等。另一方面，就内容而言PPP也逐步覆盖至多种类型的基础设施建设项目中，包括硬经济基础设施（公路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施等），硬社会基础设施（医院、学校、监狱、供水、排水和垃圾处理等），软经济基础设施（研发、技术转移）以及软社会基础设施（社区服务）等。PPP模式的应用已经形成了良好的发展循环套路。
二、当前我国PPP模式发展形势研究
据国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，全国各级政府性负债30.3万亿元，其中中央政府性债务12.4万亿元，地方政府性债务17.9万亿元（政府债务10.9万亿元，政府或有债务7万亿元）。2013年全国GDP总量为56.9万亿元，负债占GDP的比重是53.3%，而国际公认的安全警戒线为60%。负债率接近安全警戒线说明政府财政支出出现了问题，政府将面临信用等级下降的风险，同时对外融资成本将大幅提高。截至2015年1月，各地方政府上报财务部2014年底政府债务总额为16万亿元，比2013年6月底又增近50%，全国各级地方政府承诺以土地出让收入偿还的债务占比高达37%左右，2014年地方政府土地出让收入4.26万亿元，占地方财政收入的56%。按照这个发展趋势，如不压缩投资再过三年，负债率将达到国际安全警戒线60%，而维持目前的负债率，地方政府投资规模需要削减三成。由于地方政府债务最近三至五年间要集中偿付，对地方政府财政形成了巨大的压力。
在经济增速下行的压力下，投资对稳增长仍起到非常关键的作用。据专家预测，预计2020年我国城镇化率将达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。而随着土地财政收入减少、地方财政吃紧、融资平台治理整顿、地方举债方式的进一步规范，城镇化资金来源已成为各级政府迫切需要解决的问题。在城镇化资金缺口巨大的背景下，创新投融资方式显得非常必要。PPP模式作为化解地方政府债务以及今后城镇化基础设施和市政公用事业建设的重要融资渠道，被各界寄予厚望。
2013年11月，十八届三中全会提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”；2014年8月出台第十二号主席令公布预算法修正案，明确规定地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准；2014年9月，国务院以国发[2014]43号文出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，剥离平台公司政府融资职能，平台公司不得新增政府债务，城投债、BT模式失去政府隐性担保，同时正式提出推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。2014年11月，国务院以国发[2014]60号文出台《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险，在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。
随着2013年底全国人大决定立法，中央政府特别是财政部和发改委等开始力推，PPP模式作为我国提供（准）公共产品/服务、改进政府管理方式等的重要手段之一，被赋予了新的历史使命。2014年3月，国务院总理李克强在《政府工作报告》中指出，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目，制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法，PPP模式成为社会资本进入这些垄断领域的一个选项。2014年10月，李克强总理主持召开国务院常务第66次会议，并在会上明确提出“积极推广PPP模式”，财政部、发改委相继发布配套政策法规文件，财政部推出了30个PPP示范项目，涉及1800亿元的投资规模。发改委推出了80个PPP项目，能源领域与交通基建分获54个、24个项目，成为当中的重头戏，PPP模式在我国全面升温。
2015年5月13日国务院常务会议上，李克强总理强力推广中国特色的PPP模式，再次表态，公共产品和公共服务仍然有很大缺口，需要加大投资，不能仅靠政府包打天下。5月25日国家发改委发布各地推出的1043个PPP项目，总投资达1.97万亿元。政府着力推动PPP模式，预示着在基础设施投资建设领域政企合作迈入更富活力的新阶段。
三、PPP模式发展对专业咨询机构的新要求
财政部统一发布操作指南后，项目的征集、备案、技术支持等都有了统一的标准，将有助于提高PPP项目推进效率。做好PPP项目的重点要放在规范运作上，这要有一整套涉及权责论证、收益风险共担及激励监管的制度设计体系。很多成功的PPP项目为地方政府的实际操作提供了很好的经验借鉴：一是要充分重视前期工作，合理确定项目条件，同时要资本市场认可；二是实践中要规范运作，实现公开、公平、公正；三是要打造专业队伍，转变政府职能；四是要注重契约精神，减少违约风险。政府方面成立专门实施机构，招投标、合同谈判等都选择专业机构参与，严格按照国际标准来公开招投标，在很大程度上保障了项目的成功。专业咨询机构可以为政府提供全过程的咨询服务，包括前期准备、招商选择社会资本、谈判、协助政府和社会资本签署协议等等，可以最大限度地保证项目规范、专业地运作，并能从以下几方面提高项目的运作成功率：
1、提高效率，编制科学的程序计划
咨询机构有广泛的项目实施经验积累，可以从既往经验中总结得出符合市场规律和切实可行的运作实施程序。PPP项目中，社会资本通常会和多个政府部门之间建立长期复杂的合同关系，因此项目的成功依赖于政府部门对项目的有效组织。咨询机构的参与可以帮助政府建立一个高效且有机配合的项目组织，保证PPP项目的运作效率。
PPP项目的成功离不开沟通，尤其是政府部门和社会资本的沟通，项目实施前的有效沟通可以为今后数十年的合作打下坚实的基础，避免项目实施过程中出现诸多不可调和的矛盾冲突，影响项目进度。专业咨询机构的参与，使政府部门可以在理念和商业语言上与社会资本有效对接，同时专业咨询机构相对客观的角色和视角，还可以有效润滑政府部门和社会资本之间的沟通，平衡双方的利益冲突，保证项目的顺利实施。
2、增加项目吸引力，实现项目价值最优化
聘请具有丰富经验的专业咨询机构，充分利用其在招投标、投融资等方面的经验优势，可以使项目结构设计更加严谨和符合国际惯例，充分反映政府意志和资本市场的特点要求，易于被政府部门和社会资本接受，会吸引更多的潜在投资人参与，以实现项目价值的最优化。政府还可以利用专业咨询机构在行业内的人脉和影响，向业内投资人推介项目，并引导尽可能多符合条件的投资人参与竞争，从而使政府部门在项目运作中处于相对主动地位，有利于政府控制项目的进展。
3、平衡市场化双方力量，保护政府正当利益
由于PPP项目要求政府部门和社会资本在签订合同前，对于项目的技术、经济、法律等方面的问题，做出细致、完整、严密的规定，而且任何一个PPP项目的持续时间都长达10年以上甚至30年，因此，即使是一个看似微小的疏忽，也可能带来长期不利的后果。聘请专业的咨询机构可以弥补政府部门在经验和专业知识上的欠缺。咨询机构帮助政府进行充分和细致的项目前期准备，设计更加严谨和符合国际惯例的项目结构，明确项目基本条件，合理分配各方的风险、权利和义务，最大限度地降低项目风险，最大程度地保障政府部门的正当利益。
发达国家做PPP项目聘请顾问是一种惯例，前期工作花费的顾问费用占总投资的3%~5%。在PPP项目合同管理全过程中，投资、财务、法律、保险等专业咨询顾问机构的力量非常重要，他们可以提升PPP项目合同科学性、规范性和操作性，充分识别、合理防控项目风险。专业负责、经验丰富的咨询机构拥有出色的专业人才，可以汇集类似项目的成功经验，在项目运作的各个环节为政府出谋划策。政府与咨询顾问可以实现优势互补，使政府在招商过程中胸有成竹，处于主动地位，少走弯路。
四、未来专业咨询机构PPP业务开展展望
PPP模式凭借其天然的优势和相关政策、措施的逐步完善，打破了只能由政府运用财政资金来建设基础设施及公共服务项目的传统模式，形成了政府、社会、企业多方共赢的局面。其大力推广带来的最直接变化是项目的决策、运营等事项都要遵循市场规律，在兼顾社会效益的同时，要确保社会资本能够获得长期合理收益。展望在PPP模式下未来工程咨询业务主要在以下几个方面寻求巩固与突破：
1、产业规划定位及政策研究
协助政府进行城市基础设施及公共服务事业产业定位、发展规划制定，为政府制定相关政策和实施方案提供咨询意见，并为PPP项目提供行业市场、政策法规方面的咨询服务，降低项目由于宏观环境、市场波动、行业政策发生变化而产生的风险。
2、项目交易架构与投融资
编制PPP项目可行性研究报告、项目产出说明；设计基础设施或公用事业PPP项目实施方案，进行物有所值（VFM）评价及财政承受能力论证，为PPP项目财政管理提供依据；受政府部门委托组织PPP项目实施方案可行性评估；参与发起各方投资谈判与协商，制定项目的合作框架与合作模式，设计项目交易结构和招商程序，设定边界条件、遴选标准等，建立财务模型并进行商业预测分析，编制招商文件。根据客户要求和融资需要进行尽职调查，为客户起草信息备忘录、投资框架协议、协助客户进行有关谈判。
3、PPP投标顾问
作为PPP项目的投资人（投标联合体）顾问，协助委托方组建并协调中介咨询团队工作，建立财务模型进行分析，提出投标商务报价建议和投标，协助编制投标文件等。
4、合同管理
协助客户对合同风险进行分析和识别，制定风险控制和管理方案，为合同起草提供支持；协助客户进行合同谈判，包括制定谈判策略、研究谈判过程中遇到的专业问题和整理谈判成果；协助客户制定合同管理目标和执行计划，从专业方面为解决合同争议提供支持，对于执行遇到困难的合同进行重新谈判；协助客户对执行中的合同进行阶段性评估，对执行完的合同进行后评估，总结经验教训并为决策提供支持；协助政府对新建或改制后的基础设施企业实行特许经营制度，建立基础设施监管体系，协助政府对特许经营项目进行监管。